认真学习贯彻《监督法》辅导报告
－在县十七届人大党组中心组学习会议上的发言 法制工委主任 卢林福 (2013年5月6日) 各位领导、同志们： 按照机关党组安排，下面我根据县人大常委会近年贯彻执行《监督法》的实际情况,并结合自己的学习体会，对几个主要问题谈点初浅认识，供大家参考，不妥之处敬请批评指正。 一、监督法出台的历史过程 《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》于2006年8月27日由十届全国人大常委会第23次会议高票通过，自2007年1月1日施行。 制定监督法，初始动议于六届全国人大，在六届全国人大三次会议上，许多全国人大代表反映了地方人大工作特别是监督工作中遇到的一些困难和问题，因为只有宪法这个根本大法的原则规定，而无具体的操作程序规定，各省人大都是以监督条例的形式作出规定，各地做法不尽相同，要求全国人大立法加强监督工作。根据委员长会议决定，由陈丕显、黄华副委员长主持，就人大监督问题开展专题调查研究，在总结各级人大监督工作经验的基础上，提出了加强人大监督工作的初步意见。 1988年3月，七届全国人大一次会议召开。陈丕显副委员长在全国人大常委会工作报告中指出，要从政治体制改革和建设社会主义民主政治的高度，进一步提高对人大监督工作的认识，要认真总结开展监督工作的经验，建立监督工作的专门机构，制定监督工作条例。 1990年，七届全国人大常委会党组正式向中共中央提出了关于制定监督法的建议。同年，中国共产党十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众关系的决定》中，建议全国人大常委会拟制订实行工作监督的监督法。1990年10月，全国人大起草了第一部监督法草案，这个草案只规定了全国人大及其常委会的监督工作，没有涉及地方人大。 1991年，万里委员长指出，要把对法律执行情况的监督检查同制定法律放在同等重要的地位。随后，全国人大开始了执法检查工作。 1993年，八届全国人大常委会在乔石委员长的主持下，通过了《关于加强法律实施情况检查监督的若干规定》，为新一轮监督法的起草工作提供了经验。 1998年3月，监督法的立法正式列入了九届全国人大立法计划。李鹏委员长每年都对监督法的立法问题到全国各地调研，并在其委员长任期的最后一年，即2002年8月16日九届全国人大常委会第二十九次会议上对监督法草案进行了首次审议。 2004年8月，在吴邦国委员长的主持下，十届全国人大常委会第十一次会议对监督法草案进行了第二次审议。2006年6月，十届全国人大第二十二次常委会进行第三次审议。2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议对监督法草案进行了第四次审议，并表决通过了监督法。 制定监督法的工作，从上个世纪八十年代中期六届全国人大开始酝酿到正式出台，历经七、八、九、十届四届全国人大，前后20年，可见制定这部法律的重要、艰难和慎重！主要是因为这部法律的政治性很强，涉及我国的政治体制和国家体制，涉及如何处理好加强人大监督与坚持党的领导的关系，如何处理好加强人大监督与支持政府和法院、检察院依法行使职权的关系，这需要通过实践、认识、再实践、再认识这样一个过程，积累经验，统一思想。 二、监督法的立法原则、调整范围和执法主体 确定正确的立法原则，是提高立法质量的重要保证，也是统一思想认识的前提条件。政治局常委会于2003年11月、2005年12月和2006年5月先后三次听取全国人大常委会党组的专题汇报，就监督法的立法指导思想、原则、思路等重大问题进行研究，提出了明确意见。根据党中央会议精神，制定监督法总的指导思想是：以宪法为依据，以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，坚持走中国特色政治发展道路，总结我国人大监督工作经验，坚持从我国国情和实际出发，区别不同情况作出规定；实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面意见不完全一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。这里就是监督法目前本身有些地方可操作性不十分强的原因所在。 监督法的调整范围和执法主体从监督法的全称就可以看出来：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，也就是说监督法是规范县级以上人大常委会的监督工作的，而不是规范各级人大的监督工作。监督法调整的是各级人大常委会与同级政府、法院、检察院之间的监督与被监督的关系，人大常委会既是监督的主体，也是监督法的执法主体。同时，监督法既规定了监督主体实施监督的行为，也规定了监督对象接受监督的行为，即要求人大常委会行使监督权时怎么做，又要求政府、法院、检察院应该怎么做，就执行法律而言，“一府两院”也是监督法的执法主体。只有人大和一府两院都按照监督法的规定去做，才能达到立法之目的。 三、监督法的主要内容和程序规范 监督法共九章48条，第一章为总则，以上我讲的就是对总则的理解阐述。第二章至第八章为分则，规定了人大常委会对“一府两院”实施监督的内容、形式、途径及程序，第九章是附则，主要内容就是人大的监督权以及如何行使监督权，共有七大项。 （一）监督政府、法院和检察院的工作 监督法规定，将听取和审议“一府两院”的专项工作报告作为人大工作监督的主要内容和形式。这里要弄清楚什么工作是专项工作？这个专项工作是指关系改革、发展、稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重要大问题。既不是全面工作，也不是很小的单项工作，就这几年而言，主要指：“三农”问题、民生问题、义务教育、环境保护、安全生产、水质污染、工业发展、医疗卫生、拆迁补偿、农民工工资等涉及政府工作的问题，涉及两院司法工作中的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等。 人大常委会通过执法检查，收集代表建议、批评和意见、专题调研、人民群众信访、常委会组成人员收集反映、社会公众关注度高等六个途径来了解掌握情况，选择确定听取哪些专项工作报告，列入常委会年度工作要点和工作计划。常委会在听取和审议专项工作报告之前，都要组织委员或代表参加的调查组，进行视察、调查，并形成专题调查报告，在“一府两院”向人大常委会报告专项工作时，将调查报告一并印发常委会组成人员审议，专项工作搞得不好的或者专项工作报告作得不好的，常委会审议时要提出批评意见，表决时这个报告有可能通不过。对没有通过的报告必须采取措施把问题解决了，把工作搞上去，然后再向人大报告，再调查审议，再表决，直到人大常委会满意为止。 监督法明确规定，听取和审议专项工作报告是人大常委会的主要监督形式。每年大约要听二十几个各类专项工作报告，至于听哪些，要根据当时的情况而定，监督法只作了原则规定。监督法的规定中，明显增加了两个程序，即：人大常委会在听取专项工作报告前，要将视察调查收集的意见交给报告单位，报告单位在专项工作报告中对人大的这些意见要作出回应。也就是说，这些问题是否存在，打算怎样解决。二是突出监督实效。规定人大常委会对专项工作报告的审议意见交由报告单位研究处理，并将研究处理情况向常委会书面报告，常委会认为必要时，也就是说这些问题重大，“一府两院”必须解决，常委会可以作出决议，要求本级政府、法院或检察院在人大决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。 这里要作两点说明：一是过去人大常委会根据监督条例的规定，对人大任命的干部分期分批的组织开展述职评议，这个做法没有错，而且监督的效果十分好。监督法没有规定述职评议这种监督形式，并不是否定过去搞错了，而是将这种形式归并到专项工作审议之中去了。前面我讲到，审议工作的同时也是对负责这项工作的人的审议。二是过去人大监督手段中有一项措施叫个案监督，主要是针对法院和检察院的，力度较大，效果也很明显，凡列入个案监督的问题必须限期解决，人大甚至就个案的办理提出指导性意见。监督法没有将个案监督定为一种监督形式，主要是防止出现干扰司法的问题，不能影响法院独立行使审判权、检察院独立行使检察权，同时也考虑到人大毕竟不是专门的法律工作机构，也没有这个力量去解决个案问题而影响人大抓大事。个案问题仍然存在，比如审判中的个别适用法律不当，执行程序违法，检察工作中的事实认定不清，当事人不服而向人大提出上诉、申诉、控告、检举等。对这类个案，人大只作为信访问题转交法院、检察院，启动内部监督程序予以复查认定，错了的纠正，并将处理结果报告人大并答复信访人。人大不再定个案监督，并不等于没有个案监督，涉法涉诉的信访问题就是个案，人大有权监督所交办的信访案件，谁主管谁负责解决，人大不直接办理案件。 （二）监督计划、财政预决算及执行 这主要是人大加强对经济工作的监督，重点规定了以下内容，需经人大常委会审查批准： 1、审查批准财政预算、决算执行情况的报告，年初要根据人民代表大会批准的年度预算草案，审查批准详细预算方案和部门预算方案。 2、预算执行过程中，需要调整的方案要提请人大常委会审查批准。 3、每年6-9月政府应将上一年度决算草案提请人大常委会审查、批准。 4、国民经济和社会发展计划执行情况每年6-9月要向人大常委会报告。 5、国民经济和社会发展五年规划，在实施中期，要向人大常委会报告规划实施情况的中期评估报告。规划经中期评估需作调整的，要经人大审查批准。 6、常委会每年要听取审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。 （三）对法律法规实施情况进行检查 人大的监督主要是工作监督和法律监督，执法检查把工作监督和法律监督结合起来进行。人大过去一直就是这么做的，监督法在肯定的同时更规范。 1、怎样确定检查的法律法规。法律法规很多，常委会每年也只能选择若干重要的法律执行情况进行执法检查。 2、执法检查只能在本行政区域内进行。 3、执法检查结束后，检查组要及时向主任会议提交执法检查报告，由主任会议决定是否提请常委会审议。执法检查报告应包括下列内容：对所检查的法律法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议。 4、常委会对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告一并交政府、法院或检察院（谁是执法主体交给谁），一府两院应将研究处理情况由其执法主体机构送交人大常委会有关专门工作机构征求意见后，向常委会报告。必要时，常委会或委托专委会组织跟踪检查，看指出的问题纠正了没有。 （四）规范性文件审查备案 规范性文件是指除国家法律、国务院条例以外，由国务院各部、省以上人大、政府制定的法规规章，各级地方人大常委会、政府所作的决定、命令、决议等具有强制性的规定，是抽象行政行为。监督法规定，县级人大常委会有权撤销乡镇人民代表大会作出的不适当的决议、决定。县级人大常委会对本级政府发布的决定、命令经审查，认为有下列不适当情形之一的，有权予以撤销： 1、超越法定权限，限制和剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的，如非法拘禁、违法摊派钱物或义务工等。 2、同法律法规规定相抵触的。 3、有其他不适当的情形，应当予以撤销的。这一款规定是比较活的、自由裁量的。 （五）询问和质询 询问和质询虽然写在一起，但我认为程度是不同的。监督法的规定中也有区别，三十四条规定人大常委会审议议案和有关报告时，一府两院或与报告有关的部门，应当派有关负责人起码是分管领导到会，听取意见，回答询问。这只是就委员们有不太清楚的问题或疑问，要搞明白，当场提问当场解释回答清楚就可以了，询问也是一种监督形式。 质询就不一样了，监督法规定，县级人大常委会组成人员（含正副主任和委员）三人以上联名，可以书面提出质询案，由主任会议决定交由受质询的机关答复。一旦作为质询案，就是在听取审议报告、一般询问基础上，启动了力度稍大一点的监督程序。为了强调第一责任人的责任，监督法第三十八条规定，以口头形式答复质询案的，由受质询机关负责人到会答复；以书面答复的，由负责人亲自签署。 （六）特定问题调查 人大常委会所进行的特定问题调查，是对属于职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清，这个问题是特定的，不是对所有问题的调查，而且是重大事实，不是一般小事。比如要决定撤销某文件，或撤销某责任人的职务，必须慎重，所以要调查清楚后才能作决定。 特定问题调查的提议由主任会议或五分之一以上委员联名，提交常委会审议通过，成立调查委员会。调查委员会的组成人员从常委或本级人大代表中提名，常委会通过，有关单位必须接受调查并提供必要的资料，调查委员会向常委会负责，提出调查报告，调查时可以聘请有关专家参加。 （七）撤职案的审议和决定 人大常委会监督的最高权限和最严厉手段就是在代表大会闭会期间，常委会可以决定撤销本级政府个别副职的职务；可以决定撤销由人大常委会任命的政府组成人员（县政府组成部门的局长、主任）不受人数限制；可以决定撤销法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员；检察院副检察长、检委会委员、检察员的职务。人大常委会撤职案的办理程序是： 1、“一府两院”可以提出撤职案； 2、人大主任会议可以提出撤职案； 3、人大常委会五分之一以上委员联名可以提撤职案，但要经主任会议决定是否提请常委会表决。 撤职案一旦决定，应组织调查委员会对拟撤职对象的问题进行调查，在提请常委会表决前，被提出撤职的人员有权在常委会上提出申辩意见。 撤销职务的决定权在常委会，方式是无记名投票表决，常委会全体组成人员的过半数通过有效。 人大常委会撤职案有以下几个特点： 1、与常委会的任命权相一致； 2、撤职不是免职，免职是因工作需要正常的组织调整履行职务任免程序，撤职是对不称职人员的一种处理； 3、人大行使撤职权一定要慎重，因为是集体行使职权，一旦撤销某责任人的职务，没有复议、申诉、诉讼等救济途径，所以说人大监督是最高层次的监督，是最具法律效力的。 四、认真学习，深刻领会，严格执行监督法 监督法的颁布实行，为各级人大常委会履行监督职权提供了法律依据和法律保障，但并不等于说有了监督法就自然而然能达到监督效果了。法律的生命力在于实施。要实施好这部法律，就必须对这部法律认真学习，深刻领会，准确把握，严格执法。在对监督法的学习理解上，有几个认识问题要解决。 一是监督法的制订历经20年之久，可以说是二十年磨一剑！这把剑锋利与否，言下之意是监督法硬不硬？不仅是从事人大工作的同志即行使监督权的人关注，“一府两院”即被监督的同志也十分关注。我认为监督法初学觉得不硬，细学深入研究，觉得很硬！它从保障人大常委会行使监督权的角度，按照梯次递进的方式，授予人大常委会很多、很高、很大的权力，这包括：知情权——听取专项工作报告；视察权、检查权、调查权、决定权、督办权——对人大决议落实情况再报告；批准权、询问权、质询权、审议权、建议权、批评权、交办权、审查权、撤销权、任免权、撤职权等，而这些权力在其他国家机关是不同时具备的，真正体现了人大是最高国家权力机关。 二是监督法管不管用？我认为监督法本身是很硬的，是很管用的！至于实践中作用大不大，要从这几个方面来考察：①执法主体即人大集体是否积极作为，严格按法律规定办事；②被监督对象是否守法，也按法律规定办事，不违法；③党委是否支持，真正做到依法执政，并充分发挥人大常委会这个领导集体的作用和借助人大依法行使监督权这个制约机制，保证党委的正确决策在“一府两院”的具体工作中得到全面落实；④人大行使监督权的目的是发展社会主义民主，推进依法治国，而不是与谁争权。 三是监督法只管人大任命的干部，对不是人大任命的政府部门的负责人以及各单位的副职和一般干部不起约束作用。这种认识就大错特错了！可以说，监督法的管辖权限是很广泛的，是一般专门法律所不具备的。从狭义上理解，是监督“一府两院”的工作和执法情况的；从广义上理解，是对所有具备法律授权、具有执法资格的单位和执法人员都有法律效力的。因为： 1、政府不是一个抽象的概念，而是由政府领导班子、政府组成部门和直属机构组成的庞大体系，无论你是组成部门、直属单位、垂直管理单位、双重管理单位、行政的、事业的、一级单位、二级单位，都是政府系列的，行使的都是法律赋予的政府职权的一个组成部分。人大监督同级政府，并不是只监督政府领导班子，而是监督政府系统，系统内任何一个单位的问题，都属于政府的问题。 2、法院、检察院不是由几个院长、检察长组成的，而是由法庭和各局科室队组成的，其工作是由法庭和各局科室队完成的，人大监督当然要从所属机构的工作入手的，所以法院、检察院的所属机构也不能脱离人大监督。 ３、无论是政府系列所属各单位或两院所属各单位，都不是空架子，而是由干部即公务员、工作人员组成的，国家的每一部法律都有一个执法主体单位，即县以上国家机关，每一项法律的运用都是由执法人员具体操作的，按照执法“两制”的规定，谁搞错了谁负责，追究谁的责任。 ４、负责制是讲究层级的，即下级对上级负责，分管的向主管的负责，政府、法院、检察院向人大负责。监督权的行使也是讲究层级的，与干部的管理权、任免权相一致的。人大不会直接去管某一个工作人员，但谁的责任谁承担，谁的孩子谁抱走，哪一个单位的工作人员在行使权力中出现了违法的问题，被检举到了人大或被人大在视察调查中发现了，人大就监督他的上级主管负责人来调查处理这个人的问题，并将处理结果向人大报告。人大认为这个处理结果过不到位，就会责成这个单位或者有处理权的单位再处理，直到处理到位为止。所以说，人大的监督是广泛的而不是针对某一个人的。 总之，监督法以宪法这个根本大法母法为依据，以保障各级人大常委会依法行使监督权，发展社会主义民主，推进依法治国为目的，以“一个中心，两个基本点”基本路线为指导，按照民主集中制的原则，集体行使监督职权，对“一府两院”实施工作监督和法律监督，在党的领导和人民代表大会的监督下开展工作，依照监督法和其他有关法律规定的程序，行使监督职权，与“一府两院”一起，按照“三个代表”和科学发展观的要求，在监督中支持，在支持中监督，共同努力为维护广大人民群众的根本利益，建设和谐社会而奋斗！ 2010年10月1日，甘肃省人大实施性法规《监督法实施办法》开始施行，本着有特色、可操作、能管用的立法思想，对监督法的贯彻实施作出了更为全面具体的延伸、细化和补充，其中不乏许多创新之笔和亮点：人大常委会作为监督者也应接受监督；对实施监督权包括谁走上报告席、垂直管理部门的监督等有了明确规定；对财经监督方面赋予了新的监督内容，包括转移支付资金使用要审查、不同预算科目之间的资金调整要审批、预算超收收入使用情况要审批、政府举债情况要报告等方面的内涵；对审计监督也设定了统一规范的内涵，对审计报告的内容作出了统一规定，对审计报告作出了要跟踪问效的强制规定；也对执法检查专门作了明确的规定等等，所有上述这些，都为我们贯彻执行好《监督法》，充分履行好主人翁职责,努力做好新时期的人大工作提出了新的要求，做出了明确的规定。 汇报完毕,谢谢大家给予的支持!
