认真学习贯彻《宪法》辅导报告

县人大法制工委主任  卢林福

（二0一四年十二月三日）

各位领导、同志们：

    按照会议安排，为了认真贯彻落实党的十八届四中全会精神,加强宪法实施，全面推进全县依法法治行政工作。下面我依据学习贯彻《宪法》的情况，结合自己的体会，对学习和实施《宪法》的几个主要问题谈些初浅认识，供大家参考，不妥之处敬请批评指正。

法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。四中全会立足我国社会主义法治建设的实际，直面我国法治建设领域的突出问题，明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则，提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措，回答了党的领导和依法治国关系等一系列重大理论和实践问题，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出了全面部署，回应了人民呼声和社会关切，必将有力推进依法治国进程，是我国法治建设史上又一个新的重要的里程碑。

我国现行宪法1982年颁布，宪法施行30多年来的发展历程充分证明，宪法是党和国家带领人民始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证。当前，认真学习和理解掌握宪法，对于贯彻落实党的十八届四中全会精神和实施依法治国方略以及全面推进依法行政具有十分重要的现实意义。对此，在宪法精神的指引下，做好各自职务内的各项工作，是我们每一位同志的主体职责。

    第一、宪法的地位和作用

    宪法是国家的根本法，规定国家的根本制度和根本任务，规定公民的基本权利和义务，规定国家机关的组织与活动准则。宪法集中反映国家的统治意志和人民的根本利益，是维护和巩固国家政权的重要工具。

    （一）宪法的地位

    习近平总书记指出：“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性”，并且强调“宪法至上”。根据习近平总书记的讲话，我们对宪法的地位可以从以下五个方面来理解：

一是宪法的内容不同于普通法律。宪法规定的内容是国家的国体政体、大政方针和公民的基本权利义务等最根本、最重大的问题；普通法律规定的内容是某一领域或某一方面的事务。宪法的内容是国家的根本，所以称宪法为根本法。

二是宪法的制定依据不同于普通法律。宪法的制定依据来自执政者的主张和大多数公民的意志，宪法中的每一条每一句话都必须经过协商一致和大多数公民同意；普通法律必须以宪法为其制定依据。宪法的最高法律权威表现在宪法的制定依据是源头，其他法律都以宪法为依据。所以也称宪法为母法，其他法律为子法。

三是宪法的效力不同于普通法律。宪法具有最高的法律效力，普通法律规定不得与宪法相抵触，违宪的法律无效。我国宪法第5条规定：国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。

    四是宪法的程序不同于普通法律。为了体现宪法具有根本性、全局性、稳定性、长期性，宪法的制定和修改程序比普通法律复杂和严格。宪法在制定时，国家要成立一个最高规格的宪法起草机构，制定过程和批准实施必须严格遵循法定程序。我国54宪法在毛泽东同志亲自带领下，组织1亿多公民参与讨论，经人民代表无记名投票全票通过。82宪法制定时，用了5个月时间组织全民讨论，几乎所有国家机关都参与了收集征求意见和建议的工作。宪法修改程序也不同于普通法律，要求也非常严格。在我国修改宪法只有两个方面有权提出，即全国人大常委会和五分之一以上的全国人大代表。实际操作的惯例是由中共中央提出建议，通过全国人大常委会讨论提出，宪法修正案由全国人大全体代表的三分之二以上多数通过。我国82宪法在过去的32年里有4次修改，修改的内容都很重大，修改程序非常严格，过程极为慎重。 

    五是宪法的实施要求不同于普通法律。宪法的实施过程也表现出其最高的法律地位、权威和效力，体现出了一切组织和个人都必须以宪法为根本活动原则的最高要求。在我国保证和监督宪法实施由各级人大及其常委会负责，同时也是一切组织和每个公民的职责。我国宪法规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”，而普通法律往往只由一个或几个具体行政机关组织实施。

    （二）宪法的作用

    宪法作为国家根本法，具有自身独有的重大作用。主要作用表现在宪法是治国理政的基础。关于宪法的作用，毛泽东同志曾指出：“用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走”。习近平总书记指出：“依法治国首先是依宪治国，依法执政，首先是依宪执政”。

    宪法的作用主要表现在：一是宪法对维护和保障政权行使具有重要作用。宪法能够确认和巩固国家权力，明确国体政体和司法制度，规范国家权力有效运行。二是宪法对维护和保障国家制度建设具有重要作用。以宪法为统领的法律体系建设，能够促进国家制度的建立健全，促进国家民主法治建设。三是宪法对维护和保障公民权利具有重要作用。宪法明确规定公民的基本权利，使公民的人权和合法权益得到尊重和保障，并且指明了实现途径和法律措施。四是宪法对维护和保障国家政治制度具有重要作用。宪法能够确立国家基本政治制度和基本原则，确立思想文化的核心价值和精神文明导向。五是宪法对维护和保障经济发展具有重要作用。宪法能够确立国家的基本经济制度，巩固经济基础，确定经济发展的方向、体制和目标。

    我国宪法的表现形式主要是成文宪法。在中国共产党夺取政权之前，1934年在革命根据地就制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，是中国历史上第一个由人民政权制定的宪法性文件。抗日战争胜利后，1946年制定了《陕甘宁边区宪法原则》，人民代表直接无记名投票选举产生。新中国宪法的产生与发展，首先是《共同纲领》，是1949年9月29日由政协第一届全体会议（当时政协代行人大的职权）制定的，在没有宪法的情况下起到了临时宪法的作用。随后又制定过4部宪法，即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法。1954年宪法的性质为我国第一部社会主义类型的宪法，所确立的基本原则主要有民主原则和社会主义原则。民主原则在《共同纲领》里实际已经出现，54宪法真正确立的是社会主义原则。54宪法记录了中国人民在共产党领导下经过长期革命斗争而取得的胜利成果,确认了千百年来受压迫人民群众成为国家主人翁的事实,规定了各项中国特色的政治制度、经济制度和其他的基本制度。75宪法、78宪法价值取向存在一定问题，主要是在国家政治生活不正常的情况下制定的，与54宪法相比不仅没有进步反而有许多退步。82宪法直接继承54宪法，既总结了建国以来的经验教训，又集中了全国各族人民的智慧，既考虑到当前的现实，又考虑到发展的前景，使宪法规范更加符合建设中国特色社会主义的要求。总之，我国宪法总体上伴随着共和国前进的脚步,记录着共和国政治、经济、文化发展和法治建设的成果。82宪法被称作新宪法或者现行宪法，也是建国以来最好的一部好宪法，正如习近平总书记指出的:“３０年来的发展历程充分证明，我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法，是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法，是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法，是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证”。           第二、宪法的结构和内容

    （一）宪法的结构

    我国宪法结构由序言、总纲、公民的基本权利和义务、国家机构以及国旗国徽国歌首都这五部分组成，也可以说是序言加四章的结构，共有１３８条正文。所谓宪法结构，是指宪法在体系和内容上的安排，即指一部宪法是以什么样的内在逻辑结构组成的，怎样编排宪法的内容，使其成为一个有机整体。相对于宪法内容来说，宪法结构属于形式上的东西，但是这种形式上的安排对于更好的理解宪法内容具有重要的参考作用。宪法弘扬的精神不仅体现在内容上，而且直观的体现在宪法结构的安排上。比如现行宪法与54宪法相比，结构上有重大变化，就是公民的基本权利和义务，从排在国家机构后面，调整到国家机构前面，体现了“人民至上”的理念和执政为民的要求。这种位置的变化是经过中共中央慎重研究后同意的，这样的结构安排别有深意，表明我国领导层认识到公民权利为本，公民权利高于国家权力，国家权力来自于公民的授权。现代法治社会主张的是“主权在民”，所以我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，以根本法的形式确立了国家权力来自于人民。

    （二）宪法的重点内容

    1、宪法序言部分。宪法序言只有在成文宪法中才会出现，序言位于正式条文之前，表述宪法制定的渊源、价值取向和宪法精神。学习序言部分要注意三点：一是序言内容的安排。宪法序言内容可长可短，根据宪法创制的具体需要。中国是世界上历史最悠久的国家之一，中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统，需要根据国情进行阐述，以体现革命奋斗精神、社会主义精神、爱国主义精神和社会主义法治理念，所以我们国家宪法序言就比较长，包括叙述历史、规定国家的根本任务与指导思想、实现根本任务的内外条件、宣告自身的根本法地位和法律效力等方面的内容。二是序言的法律效力。国内有些学者认为宪法序言只是政治纲领和政治宣言因而没有法律效力，针对这种认识和理解，全国人大常委会宣传宪法时专门强调：我国宪法序言,最集中地体现了党的基本主张和人民的根本意志,是宪法的灵魂,同宪法条文一样,具有最高法律效力。三是宪法的指导思想和重要表述。宪法以四项基本原则作为总的指导思想，因此在序言当中集中规定了四项基本原则。宪法经过4次修改，其中1993年的第2次修改，在序言部分，确认了建设有中国特色社会主义理论在国家生活中的指导地位；增加了坚持改革开放，使社会主义初级阶段的表述更加完整；将建设“高度文明、高度民主的社会主义国家”，修改为建设“富强、民主、文明的社会主义国家”，使国家的奋斗目标更为科学和实事求是。1999年的第3次修改，将邓小平理论与马克思列宁主义、毛泽东思想并列写入宪法，确认邓小平理论在我国社会主义现代化建设中的指导地位。2004年的第4次修改，将“三个代表”重要思想与马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论并列写入宪法，将“沿着建设有中国特色社会主义的道路”修改为“沿着中国特色社会主义道路”，使坚持走中国特色社会主义道路的表述更加规范化、法治化。

    2、宪法总纲部分。宪法第一章总纲一共32条，每一条规定都很重要，但最重要的规定是国家的国体、政体和基本制度。宪法第一条规定我国的国体为人民民主专政的社会主义国家。国体反映国家性质，即国家的阶级本质，是由社会各阶级、阶层在国家中的地位所反映出来的国家的根本属性。我国阶级本质是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的（包括知识分子、民主党派、劳动者联盟和爱国者联盟在内的广大人民群众）人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是国家的根本制度。宪法第二条规定我国的政体是人民代表大会制度。国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。我国人民代表大会制度的构成主要是三个环节，即：一是通过民主程序选举人大代表组成人民代表大会；二是以人民代表大会为基础组织和产生其他国家机构；三是在中国共产党领导下统一协调各国家机构共同行使国家权力，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对人大负责，受人大监督。人民代表大会的组织与活动原则是民主集中制。民主集中制的概念就是既有民主、又有集中，在民主的基础上集中，在集中的指导下实行民主，将民主和集中有机结合的制度。在宪法总纲部分，有两处非常重要的修改，这两处修改指明了我国经济体制和政治体制改革的方向，目前所有改革都是沿着这两个轨道进行的。一是党的十四大确立了市场经济体制，宪法第15条增加规定了“ 国家实行社会主义市场经济”；二是党的十五大确立实施依法治国方略，宪法第五条增加 规定了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。在社会主义初级阶段，实行市场经济是正确的选择，不仅有利于调动人民群众的积极性，提高人民群众的生活水平，也有利于对外开放，维护国家经济利益。目前有三个问题我们要清楚，一是我们国内政府职能转变和经济领域的改革注重市场化方向的选择，李克强总理指出：“要按照完善社会主义市场经济体制的要求，下决心进一步转变政府职能，破除阻力，攻坚克难，创新体制机制”；二是国际上一些主要贸易伙伴现在还不承认我国的市场经济地位，但是不管他们承认也好不承认也好，根据中国加入世贸组织的协议，中国作为经济转型国家，将在加入世贸组织15年后，即2016年自动获得完全市场经济地位。三是我国是社会主义市场经济，与西方国家的市场经济有共同点也有不同点。共同点在于市场游戏规则都是一样的，即平等自愿、公平竞争、诚实守信、享有国民待遇、反对不正当竞争、保护知识产权、市场调配资源、政府依法调控等等。不同点在于我国的基本经济制度是社会主义性质的，宪法第6条明确规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，市场所调配自然资源所有权都是国家的或者集体的，比如土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都是公有的，铁路、航空、公路、银行、通讯等也基本上都是国有企业，所以市场调配的资源与私有财产为主的西方国家有所不同。由于资源属于全民所有，我们国家政府对市场调控相对比较多。市场经济就是法治经济，与市场经济相匹配的也必然是法治国家、法治政府和法治社会。宪法总纲中的重要内容还有各民族平等、公私财产不受侵犯、精神文明、计划生育、保护环境、巩固国防、行政区划和设立特别行政区等重要内容。

    3、公民的基本权利和义务部分。宪法第二章共24条，首先规定我国公民的概念，即凡具有中华人民共和国国籍的人都是中国公民。然后，宪法规定了公民广泛的权利，同时规定公民在法律面前一律平等。所谓广泛的权利，包括公民的政治权利，比如宪法规定我国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威等六个方面的政治权利和自由，规定了宗教信仰自由。特别是宪法作出了关于公民人身自由、住宅、人格尊严不受侵犯以及通信自由和通信秘密受法律的保护的规定。现行宪法对公民基本权利的规定比54宪法多出5条，比75宪法多出20条，比78宪法多出8条。宪法规定公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评、建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利；有依照法律规定取得赔偿的权利。宪法还规定了我国公民有劳动、休息、受教育、科学研究的权利，以及多方面受到国家应有的保护。在这一章里通过宪法修正案增加了“国家尊重和保障人权”的内容，反映了国家在人权方面的进步。按照权利义务一致的原则，宪法也规定了公民的义务，主要是遵守宪法和法律，维护国家统一，维护民族团结，维护国家安全，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德，依法服兵役，参加民兵组织，实行计划生育，依法纳税等。

    4、国家机构部分。宪法第三章共7节79条，规定了全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军事委员会、地方各级人大和政府、民族自治地方的自治机关、人民法院和人民检察院的组织、职能、任期、工作原则等内容。宪法规定人大是国家权力机关，常设机关是人大常委会。人大主要行使立法权，监督宪法和法律实施以及选举产生和罢免其他国家机构领导人员。国家主席代表国家，进行国事活动，根据全国人大和常委会的决定，公布法律，任免国务院总理和国务院组成人员，授予国家勋章和荣誉称号，发布特赦令，宣布进入紧急状态，宣布战争状态，发布动员令。国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，国务院实行总理负责制，其他行政机关实行行政首长负责制。国家中央军事委员会领导全国武装力量。人民法院是国家的审判机关，依法独立行使审判权。人民检察院是国家的法律监督机关，依法独立行使检察权。一府两院和国家中央军事委员会都由人大产生、对人大负责；各级地方政府还要对上一级国家行政机关负责并报告工作，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。人民检察院也要向上级人民检察院负责。82宪法在国家机构中的规定有一个重大进步，就是破除了领导干部职务终身制，实行任期制，每届任期5年，连续任职不得超过两届，宪法的规定成为废除领导干部职务终身制的法律依据。  

    5、国旗、国歌、国徽、首都部分。宪法第四章共3条，规定了国旗、国歌、国徽和首都。中华人民共和国国旗是五星红旗；国歌是《义勇军进行曲》；国徽中间是五星照耀下的天安门，周围是谷穗和齿轮；首都是北京。其中，国歌是2004年通过修正案写入宪法的。

    第三、宪法实施和存在问题

    宪法的良好实施，是国家现代化的重要内容和标志。全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。习近平总书记指出：宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施，要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。实现这个目标要求，必须全面贯彻实施宪法。３０年来，我国宪法以其至上的法制地位和强大的法制力量，有力保障了人民当家作主，有力促进了改革开放和社会主义现代化建设，有力推动了社会主义法治国家进程，有力促进了人权事业发展，有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定，对我国政治、经济、文化、社会生活产生了极为深刻的影响。从总体上看，宪法得到了正确实施，四项基本原则得到了贯彻落实，国家政治体制和经济体制符合宪法规定，国家机构的设置和活动也是按照宪法的规定运行，绝大多数公民合法权益得到了保障。

    在充分肯定成绩的同时，我们也要看到存在的不足，主要表现在：保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全；有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威；公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。对这些问题，必须予以高度重视，切实加以解决。

第四、全面推进依法行政

    法律的生命力在于实践，法律的权威也在于实施。以法治维护公平正义，严格执法是关健。法律面前人人平等，任何组织和个人都必须遵重宪法法律的权威，都必须在宪法法律范围内活动，都不得有超越宪法法律的特权。

   （一）全面推进依法行政的重要性和紧迫性

    第一，依法行政是实施依法治国方略的最重要环节。党的十五大和宪法把依法治国、建设社会主义法治国家确立为治国方略，这是我们执政党执政方式的重大转变。依法治国反映了我国社会治理从人治向法治转变的历史进程, 反映了社会主义民主政治发展的基本要求，是社会进步的重要标志,也是维护国家长治久安的重要保障。依法治国的理念是把国家各项事务纳入法治轨道，依法办事，重点是用制度制约权力，最重要的环节是依法行政。历史的经验告诉我们：政府依法行政至关重要，没有法治政府，就没有法治国家。 

    第二，依法行政是一项基础性、全局性的工作。依法行政不是一项单纯的业务工作，而是每一个行政机关的每一项工作都必须遵循的根本要求，是行政机关所有行政工作全过程都必须遵循的根本要求。因此，国务院把依法行政工作界定为基础性、全局性的工作。依法行政就是要使各种行政权力“授予有据、行使有规、监督有效”。通过推进依法行政，法治政府建设不断取得新进展，宪法规定才能落到实处，人民群众才能更加满意，党的执政基础才能巩固。在日常工作中，必须清醒的认识到：依法行政作为一项基础性、全局性工作，要摆上更加突出的位置，确保把加强依法行政的各项要求落实到政府工作的各个方面各个环节。

    第三，依法行政是各级行政机关行政行为的基本准则。  依法行政不是一句口号，而是各级行政机关行政行为的基本准则，时刻都必须牢牢把握，来不得半点马虎。所谓基本准则是从依法行政的指导思想到实现目标、从依法行政基本原则到基本要求所形成的规范，这些规范行政机关和行政机关工作人员都必须熟知，也必须毫无例外地遵守。

    从以上三个层面对依法行政的分析，可以看出，从依法执政方式的要求上看，依法行政是最重要的环节；从对政府工作的要求上看依法行政是基础性、全局性的工作；从对行政机关及其工作人员行政行为的要求上看，依法行政是行为准则，因此，全面推进依法行政的重要性和紧迫性是不言而喻的。

    （二）推进依法行政的主要举措

    第一，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。行政机关及其工作人员要从“立党为公、执政为民”的高度，充分认识推进依法行政在建设法治国家中的重要地位和重要作用，要切实提高认识，增强责任感和使命感，努力改变对依法行政说起来重要、做起来次要、忙起来不要的状态，通过全面推进依法行政，不断向建设法治政府的目标迈进。

    第二，将依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。这是国务院2010年国发33号文件的重要规定，国务院把推进依法行政放在了行政工作最重要的位置。我们知道，改革很重要，“不改革死路一条”；发展很重要，“发展才是硬道理”；稳定很重要，“稳定压倒一切”；改革发展稳定的任务是党委政府的中心工作，把推进依法行政与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核，是很高的要求。要深刻认识推进依法行政任务与发展改革稳定任务的关系，在实施发展改革稳定任务时，不忘依法行政，以依法行政的思维和举措促进发展改革稳定任务更好完成。

    第三，各级行政机关的行政首长作为本地方、本部门推进依法行政工作的第一责任人，要对本地区、本部门依法行政工作负总责。必须按照国家和省市的要求，加强对推进依法行政工作的领导，健全推进依法行政的领导体制和机制，一级抓一级，逐级抓落实。要不断增强行政机关工作人员的法律意识和法律素养。法律意识，说的是有没有正确的依法办事的思维能力。比如，依法治国的目的是要通过法定程序让人民群众更多地参与管理国家事务，行使民主权利，推动社会公平正义和政治文明，核心要求是依法治权、依法治官，保护公民、法人和其他组织的合法权益。法治不与民主结合在一起就会导致专制。法律素养，说的是有没有正确的依法解决实际问题的能力，遇到问题会不会使用有关的法律规范处理。在社会各方面法律意识都在逐步提高的情况下，提高行政机关领导和工作人员的法律素养具有紧迫性，所以，推进依法行政必须明确第一责任人的责任和坚持不懈地认真搞好领导干部和行政机关工作人员依法行政以及相关法律知识的学习和培训。

第四，各级行政机关要结合本地方、本部门经济和社会发展的实际，制定落实全面推进依法行政的具体办法和配套措施。确定不同阶段的重点，有计划、分步骤地推进，做到五年有规划、年度有安排，将依法行政的规定落到实处。加强推进依法行政情况的督促指导、监督检查和舆论宣传。对行政机关强化年度依法行政考核，考核指标纳入各级政府目标考核、绩效考核评价体系，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。今后凡经县人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时都要公开向宪法宣誓，培养领导干部对宪法的忠诚、对法律的敬畏，强化对自己的约束。对行政机关工作人员按规定进行依法行政和法律知识考试。对推进依法行政的先进单位和个人进行表彰；对依法行政工作推进不力的，要严肃纪律，予以通报，并追究有关人员相应的责任。